Bundesverwaltungsgerichts-Urteil Kommen nun Diesel-Fahrverbote?

Das Bundesverwaltungsgericht muss entscheiden, ob Fahrverbote in Innenstädten für Diesel-Fahrzeuge zulässig sind. Fragen und Antworten zu "Luftreinhalteplänen", blauen Plaketten und vier möglichen Szenarien.

Von Frank Bräutigam, ARD-Rechtsredaktion

Wie kam es zum Streit um Fahrverbote?

Die Luft ist schlecht in zahlreichen Innenstädten, gleichzeitig sind viele Menschen auf ihr Auto angewiesen - ein schwieriges Spannungsfeld. Anlass des Streits sind die gesetzlich geregelten Grenzwerte für Stickstoffdioxid. Seit 2010 liegen sie bei 40 Mikrogramm pro Kubikmeter. Am Stuttgarter Neckartor lagen sie 2016 zum Beispiel bei 82 Mikrogramm, 2017 bei 73.

Wenn die Grenzwerte überschritten werden, nimmt das Gesetz die Behörden in die Pflicht. Sie müssen einen "Luftreinhalteplan" aufstellen mit konkreten Maßnahmen, die wieder zur Einhaltung der Grenzwerte führen. Für Stuttgart gab es so einen Plan erstmals 2006.

Streitpunkt ist die aktuelle Version von Mai 2017. Darin sind unter anderem der Ausbau des öffentlichen Nahverkehrs und Geschwindigkeitsbegrenzungen vorgesehen. Die insgesamt 20 Maßnahmen reichen nicht aus, findet der Verband "Deutsche Umwelthilfe". Die Behörden müssten den Plan ergänzen, vor allem um Fahrverbote für Diesel. Das Ziel: Die Gerichte sollen sie zu den erforderlichen Maßnahmen verpflichten.

Wie viele Städte sind betroffen?

Am Bundesverwaltungsgericht geht es um Urteile aus Stuttgart im Juli 2017 und Düsseldorf im September 2016. Die "Deutsche Umwelthilfe" führt aber in zahlreichen Städten deutschlandweit Gerichtsverfahren zu diesem Thema. Eigentlich klagen vor den Verwaltungsgerichten Bürgerinnen und Bürger. Im Umweltrecht gibt es aber laut Gesetz die Möglichkeit, dass auch Verbände ein Klagerecht haben. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat Bedeutung für alle laufenden Verfahren.

Vor allem die Menschen in Metropolen leiden unter der hohen Belastung durch Diesel-Abgase - so wie hier in Stuttgart.

Was haben die Verwaltungsgerichte in Stuttgart und Düsseldorf entschieden?

Die Verwaltungsgerichte in Stuttgart und Düsseldorf gaben der "Deutschen Umwelthilfe" Recht. Die Behörden wurden verurteilt, die jeweiligen Luftreinhaltepläne zu ergänzen, dass sie "die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung" der Grenzwerte enthalten. Wichtig: Im Urteilstenor selbst kommt der Begriff "Fahrverbot" nicht vor. Die Gerichte ordnen sie also nicht unmittelbar an. Dafür wären die Behörden zuständig. Aber: In der Urteilsbegründung machte das Stuttgarter Gericht sehr deutlich: Als "erforderliche Maßnahmen" kämen derzeit nur Diesel-Fahrverbote in Betracht.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf ist ein wenig defensiver und sagt, insbesondere Fahrverbote müssten "ernstlich geprüft und abgewogen" werden. Beide Gerichte halten Fahrverbote aber für rechtlich zulässig. Das hatten die Behörden anders gesehen.

Warum sieht das Verwaltungsgericht Stuttgart Fahrverbote als einziges Mittel?

Das Gericht sagt: Unstreitig würden die Grenzwerte in der Umweltzone Stuttgart bis heute nicht eingehalten. Die Maßnahmen im aktuellen "Luftreinhalteplan" reichten nicht aus, weil sie die Belastung zusammen nur um 15 Prozent reduzieren. Nötig sei aber eine Reduzierung um rund 50 Prozent. Ein Dieselfahrverbot unterhalb der Klasse 6 sei die "effektivste und derzeit einzige" Maßnahme, um die Grenzwerte einzuhalten.

Interessant ist: Dabei beruft sich das Gericht nicht auf Argumente der Kläger, sondern ausdrücklich auf ein Gutachten des Landes Baden-Württemberg. Ein Fahrverbot verstoße auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Schutz von Leben und Gesundheit der betroffenen Bürgerinnen und Bürger sei höher zu gewichten als das Eigentum der betroffenen Autofahrer. Die Behörden des Landes hätten schließlich das Recht, ein Fahrverbot samt nötigem Verkehrsschild anzuordnen und durchzusetzen.

Wäre die "Nachrüstlösung" der Software eine Alternative zum Fahrverbot?

Im konkreten Fall war eine zentrale Frage: Kann eine Software-Nachrüstung der Diesel-Autos Fahrverbote verhindern - quasi als "milderes Mittel"? Das Gericht verneinte und berief sich erneut auf das Gutachten des Landes: Selbst wenn alle betroffenen Autos nachgerüstet würden, würde das die Werte bis 2020 nur um neun Prozent verringern. Das Stuttgarter Gericht moniert:

Was bedeutet die "Sprungrevision" zum Bundesverwaltungsgericht?

Die Behörden hätten die Möglichkeit gehabt, "Berufung" gegen die Urteile einzulegen. Dann wären die kompletten Fälle in zweiter Instanz noch einmal aufgerollt worden. Man hätte auch neue Fakten zu Auswirkungen und Alternativen vortragen können. Die Länder Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg haben die zweite Instanz aber übersprungen und direkt Revision zum Bundesverwaltungsgericht eingelegt ("Sprungrevision"). In Leipzig werden nun ausschließlich die rechtlichen Fragen überprüft. Neue Gutachten gibt es nicht.

Um welche Rechtsfragen geht es am Bundesverwaltungsgericht?

Zwei Punkte könnten unter anderem eine Rolle spielen. Einmal die "Verhältnismäßigkeit" eines Fahrverbots. Haben die Gerichte Fehler bei der Prüfung gemacht, ob das "scharfe Schwert" des Fahrverbots geeignet, erforderlich und in der Abwägung zwischen Gesundheitsschutz und Eigentum angemessen ist?

Außerdem stellt sich die Frage: Gibt es bereits eine ausreichende rechtliche Grundlage für ein Fahrverbot? Dieser Punkt klingt sehr formal, ist aber wichtig. Wenn der "Luftreinhalteplan" Fahrverbote enthalten soll, dann müssen die Behörden auch die rechtliche Möglichkeit haben, diese anzuordnen. Das geht bei so einer einschneidenden Maßnahme nicht einfach so, sondern nur mit einer gesetzlichen Grundlage (und einem passenden Verkehrsschild).

Eine "blaue Plakette", die ein Diesel-Fahrverbot umsetzen könnte, gibt es bislang nicht. Der Bund müsste sie einführen, was bislang politisch nicht in Sicht ist. Die beiden Verwaltungsgerichte gehen davon aus, dass die Bundesländer nach der aktuellen Straßenverkehrsordnung als gesetzliche Grundlage Fahrverbote anordnen dürfen. Das ist aber eine sehr umstrittene Frage. Das deutsche Umweltrecht zu diesem Thema basiert übrigens auf EU-Recht, das ebenfalls eine gewisse Rolle spielen könnte.

Feinstaub-Messanlage in Stuttgart

Welche Szenarien sind möglich?

Das Bundesverwaltungsgericht könnte

1. Die beiden Urteile aus Stuttgart und Düsseldorf bestätigen. Die Frage wäre dann, ob und wie schnell die Behörden vor Ort die Urteile umsetzen. Für alle laufenden Verfahren wäre die Signalwirkung, dass Fahrverbote rechtlich möglich sind.

2. Die Klagen direkt abweisen. Das könnte passieren, wenn es für Fahrverbote noch keine gesetzliche Grundlage gibt. Dann müsste die Politik diese erst schaffen.

3. Die Urteile aufheben und die Fälle zurückverweisen, um weitere Fakten aufzuklären und die Fälle erneut zu prüfen.

4. Die Fälle dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg vorlegen. Die deutschen Rechtsgrundlagen für Grenzwerte und Luftreinhaltepläne basieren auf EU-Recht. Bei Zweifelsfragen rund um die Auslegung kann ein nationales Gericht den EuGH vorab um Klärung bitten. Dann wäre das Verfahren quasi in der "Warteschleife".  

Kann das Bundesverwaltungsgericht selbst und sofort Fahrverbote anordnen?

Nein. Es überprüft nur die angegriffenen Urteile. Fahrverbote würden von den Behörden vor Ort angeordnet. Über die genaue Umsetzung könnten sich dann noch größere Diskussionen entwickeln.

Können neue Vorschläge für Alternativen zum Fahrverbot eine Rolle spielen?

Für das aktuelle Urteil aus Leipzig nicht. Dort spielen neue Vorschläge wie eine Hardware-Nachrüstung oder kostenloser öffentlicher Nahverkehr keine Rolle. Würde Leipzig die beiden Urteile bestätigen, müssten die Behörden vor Ort schnellstmöglich effektive Maßnahmen treffen, um die Grenzwerte einzuhalten. Theoretisch könnten das auch neue Vorschläge jenseits von Fahrverboten sein. Entscheidend wäre aber, dass die Werte dadurch schnell und massiv nach unten gehen. Andernfalls würden die Gerichte sofort wieder eingreifen.